［摘  要］中国古代监察机构在漫长的发展过程中，逐渐走向规范和独立，形成御史和言谏两大系统。其发展演变的历史，诉说着监察制度在维护国家纲纪、纠弹不法，制衡权力方面的重要性，表达着监察机构在运用法律约束权利、规范权力方面所发挥的不可替代的作用，其表现出的理性和积累的经验教训对现实不无裨益。

　　［关键词］古代监察机构；演变；经验教训

　　［中图分类号］D630.9   ［文献标识码］A   ［文章编号］1008-9314（2017）02-0020-03

　　［基金项目］本文系教育部人文社会科学重点研究基地重大项目（2031-20213177）阶段性成果

　　［作者简介］李青（1962-），女，北京，中国政法大学法律史学研究中心教授。研究领域：中国法律史。

　　一、中国古代监察机构的演变

　　监察机构是国家机构的重要组成部分，由于它发挥着维系国家纲纪、纠弹不法，平衡国家机构之间权力关系的作用，因此在中国古代各个历史时期，伴随着国家治理的实际需要而不断加强，最终形成在中国本土法文化的土壤中诞生的中国古代监察法制。

　　秦统一以后，建立了御史府，或称御史大夫府，以御史大夫为长官，官位居丞相之后，与丞相、太尉一起，并称“三公”。御史大夫参议国之大政，主要职掌察举包括丞相在内的百官行为，纠举和弹劾违法犯罪，维护朝纲，整饬吏治，还兼有讨捕奸猾、治理大狱等司法权力。在地方三十六个郡设监郡御史，称“监”或“监御史”，隶属于御史大夫，主要职责是代表皇帝监察地方官吏。但御史府不是独立的监察机关，它附设在九卿之一的少府衙内，其性质是为皇帝服务的宫内机关。

　　西汉建立以后，御史府仍设在少府衙门，御史大夫位尊权重，朝议时，御史大夫与丞相及司隶校尉，享受“三独坐”的尊崇。［1］汉武帝时把全国分为十三个州作为监察区，每州设一名监察官刺史负责监察。刺史级别不高，官秩不过六百石，但巡察代表中央，可以监察二千石地方长吏和豪强势力，反映出古代监察官位卑而权重。

　　在总结前朝监察历史经验教训的基础上，唐朝建立了稳定的一台三院制的监察体制。监察机关的体制建构，体现了独立、制衡的分权理念。御史台下分设台院、殿院、察院，统辖诸御史，御史台长官御史大夫“掌邦国刑宪典章之政令，以肃正朝列”，“掌以刑法典章，纠正百官之罪恶”。［2］台院，设侍御史，主要职掌纠弹中央百官，参加大理寺审判和推鞠由皇帝制敕交付的案件。由于职权极重，所以在御史中受到特殊重视，或由皇帝直接指派，或由宰相、御史大夫商定由吏部选任。殿院，设殿中侍御史，职掌朝会时百官仪态行止、言行队列，以维护朝仪的秩序和尊严，并负责推按狱讼，监察和巡视京城内外及驻屯京师的诸卫和禁军。察院，设监察御史。武德初年，负责巡按地方，纠视刑狱，并监察百官和在京的所有中央机关的工作和簿案。唐朝以“道”为监察区，全国设十道，后为十五道监察区，因此对地方的监察，又称“道察”。道察或由察院临时派出监察御史，具有奉敕特使的性质，或者定期巡视。御史出巡，尤其是遣使巡察，在皇帝的直接控制下，“事无巨细得失，皆令访察奏闻，所以明四目，达四职也。”［3］

　　一台三院制的监察体制对后世具有极大的影响。宋朝沿袭了唐朝监察机构的建制，但是扩大了言谏机构的职权行使对象，将原来谏官谏诤的对象皇帝，变成了文武百官，其职权扩展到御史的职权范围，出现台谏合一的趋势，为明清科道合一开了先河。

　　提高监察机关的地位是元朝的“重台之旨”：中书是元朝最高行政机关，枢密是元朝最高军事机关，御史台与这两大中枢机构鼎足而三，一直为后世所遵循。元朝最具代表性的监察机构的改革是行御史台的创制。行御史台的设置是为了在民族矛盾较为尖锐的形势下加强对地方的监控。行御史台的建立，解决了中央和地方监察机构的沟通问题，为明清实行地方总督巡抚制提供了历史原型。此外，提刑按察司与肃政廉访司也是地方常设监察机构。

　　明朝的监察机构同样与最高行政机关、最高军事机关鼎足而立。为了巩固皇权，明朝于洪武年间对监察机构进行重大改制，废除了御史台三院制，变为都察院一院制，以都御史为长官，使监察权力更加集中。都察院的专职监察员是监察御史，全国十三道监察区每道设置监察御史，在组织系统上监察御史虽然隶属于都察院，但却可以“代天子巡狩”，“大事奏裁，小事立断”，不经都察院，只对皇帝负责，因而权力大到可以监察六部、六科、翰林院乃至都察院。

　　清袭明制，都察院仍为全国最高监察机关，六科成为都察院的下属，从制度上改变了过去科道分设的体制，从组织上实现了科道合一。但与此同时也意味着言谏机关传统的封驳职能消失殆尽，这是清朝专制主义极端发展所造成的结果。值得指出的是，清朝的封疆大吏总督和巡抚亦构成地方监察机构，这些封疆大吏不仅总揽一省或数省的军事行政司法大权，同时兼有监察地方之权，如总督兼都察院右都御史衔，巡抚兼都察院右副都御史衔。从中央到地方形成层次分明、系统严整的监察体制。