［摘 要］程序规范是实体正确的前提和基础，政府立法应当重视程序规范。从地方政府立法实践看，无论是项目选择，还是起草、审查、协调、决策和公布环节，都存在一些不尽如人意的问题。加强政府立法程序建设，关键是要把握好立法的选题、草拟、审查、审议、公布五个环节，并在这五个环节完善制度、细化程序，走出具有中国特色的地方政府立法的新路子。

　　［关键词］地方政府；方法程序；建设

　　［中图分类号］D927    ［文献标识码］A    ［文章编号］1008-9314（2016）05-0071-05

　　［作者简介］刘钢柱，山西省忻州市政协党组书记、主席。

　　程序规范是实体正确的前提和基础，政府立法应当重视程序规范。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出：“建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。”同时强调，“加强和改进政府立法制度建设，完善行政法规、规章制定程序”。目前，我国还没有一部完整的行政程序法，亟须在调研基础上探索总结一套比较系统、规范、适用的地方政府立法程序体系。

　　一、关于地方政府立法程序建设的基本理论

　　（一） 地方政府立法程序的内涵

　　立法程序是指法定的立法机关在制定、认可、修改、补充、解释、废止法律的过程中必须遵循的步骤与方法。地方政府立法程序是指省、自治区、直辖市和较大市的人民政府在制定、认可、修改、补充、解释、废止地方政府规章以及规范性文件的过程中必须遵循的步骤与方法。具体包括以下四方面内容：

　　1.地方政府立法程序的主体是法定的立法机关。立法主体的资格必须由法律加以规定。根据《宪法》《立法法》《地方组织法》等法律的规定，地方政府立法程序的主体为省、自治区、直辖市和较大市的人民政府。按照党的十八届四中全会《决定》的要求，今后地方政府立法权将扩大到设区的市人民政府。

　　2.地方政府立法程序始于制定立法规划。只有制定规章的动议获得法定机关承认并列入立法规划，才可能开始一整套完整的地方政府规章立法程序。

　　3.地方政府规章立法程序的内容，主要为制定、认可、修改、补充、解释、废止地方政府规章及规范性文件过程中应遵守的步骤与方法。这些行为都属立法性质的行为，故应当适用同一类程序规范。

　　4.地方政府规章立法程序的阶段，包括立法的选题、草拟、审查、审议、公布等五个环节。

　　（二）地方政府立法程序建设的法理价值

　　1.地方立法程序建设保障实体法目的的实现

　　法律虽然要针对客观现实解决客观问题，但其最终是由人制定出来的，不同的人具有不同的目的、追求和好恶。因此就需要借助程序手段对实体法的产出进行控制。对各种主观立法意图进行合理引导，使得法案符合决策者的立法目的。

　　2.地方政府立法程序建设实现控权目的

　　地方政府立法程序建设应当使立法工作每个阶段划分合理，每一步骤、每一阶段有序并顺利进行，相关主体权力依法行使，法案得到民主的讨论、公正的表决，制定出的法律可以高效运行，能够在利益的博弈之中选择实现最大的社会效益方案。

　　程序控权是一种积极的保护权利的模式。从一项草案初步确立，程序便担当起限权和控权的角色，不属于法定主体没有资格提出草案，没有法定权限不可以提出草案，不按照法定程序草案最终不能成为法案表决通过，超越权限范围、违背权力宗旨的草案得不到多数支持会夭折在立法半路上。

　　3.地方政府立法程序建设满足立法实践的需要

　　我国素来有轻程序、重实体的法律传统，因此程序法相对实体法起步晚、地位弱。《立法法》以及《政府规章制定条例》的出台，说明我国逐步重视程序法，但地方政府在根据《立法法》和《政府规章制定条例》制定地方立法程序规则和政府规章制定程序规则时不尽相同，差别很大。由于缺少程序的严格把关、对立法输出进行严密控制，地方政府立法中出现立法冲突、部门利益保护、立法可行性低等矛盾，立法现状并不理想。