京津冀协同发展过程需要社会力量的配合与推动，也需要社会力量的监督、检验与信息反馈。同时，京津冀协同发展虽主要体现为行政体制（权力）问题，却也关系到三地百姓的基本民生和相应利益（权利）。区际整体规划、产业政策、公共服务、户籍制度等无不与三地百姓的切身利益息息相关。因此，在规划、推动、监督、评估各环节都应将“权利保障”作为基本法治理念之一加以树立和贯彻。　　

　　社会化：京津冀协同发展的新路径

　　京津冀协同发展的过程中，在强调国家主导的同时，社会力量积极作用的发挥也成为无法回避的话题。

　　新中国成立后的相当一段时期内，由于计划经济的作用，我国长期处于国家社会一元化的阶段。随着市场经济的逐渐确立，国家垄断一切的局面被逐渐破除，主要体现为民间社会开始拥有某些社会资源、相对独立的社会活动空间的获取、不同的利益群体日益多元化等。京津冀协同发展的过程中，在强调国家主导的同时，社会力量积极作用的发挥也成为无法回避的话题，其原因有四。

　　第一，行政服务社会化是当今发展趋势。按照现代国家理论，行政权是最具垄断性和扩张性的权力。在市场经济发展和由此增长的社会组织与公民的自主自治权利要求的促使下，行政权垄断一切的局面被打破。同时由于政府承担社会服务的任务过载，也需要将一些本不该由其拥有的权力“下放”，这样既可以减轻政府权力负担，也可以借此调动半官方或非政府组织所拥有的社会资源，以更好地完成行政任务。行政权的社会化一般是通过参权、委托、授权、还权等方式实现。

　　第二，京津冀协同发展课题既是政治工程，又是社会工程。一方面，在京津冀协同发展蓝图中，首都功能转移无疑为现阶段核心，而在这些待转移的功能里，除了特定的行政职能，绝大多数集中于工业、教育、医疗等行业领域。这些领域无疑与经济发展和民生保障息息相关。另一方面，功能的转移必然涉及到从业人群的大规模迁徙，而这种迁徙又必然带来医疗教育、就业收入、社会保障、户籍变更等一系列的社会问题。这就说明，京津冀协同发展课题不仅是国家层面的宏观政治工程，还是京津冀三地相关百姓的微观社会工程，由此，社会力量的有效参与就显得必不可少。

　　第三，京津冀协同发展过程需要社会力量的配合与推动。首都功能的疏散既涉及行政性功能 （如体制内的央企、事业单位、高校、科研院所、公立医院等），还涉及经济性功能（如非公有制企业的迁移、区域性市场的调整等）。如果说行政性功能的调整可由国家行政权一力实施的话，那么经济性功能的调整则要复杂得多，因为在现代市场经济体系中，政府对于经济要素的干预同市场规律之间被设定了明晰的 “楚河汉界”。诚如英国学者格林所指出的：“权威可以被用来确立益品在人们中间的分配方式。另外一种可以用来确立益品分配方式的手段是市场。这使得我们有时候要在两种分配手段之间作出选择，却没有一种一般性的规则来指导我们选择。”这一方面要求政府必须对市场自洽的体系给予足够尊重，另一方面也决定了政府无法绕过市场参与者本身而独自进行经济性功能的调整。这里所谓的“市场参与者”就属于典型的“社会力量”范畴。

　　第四，京津冀协同发展成果需要社会力量的监督、检验与信息反馈。实践中，政府虽然是社会的主要管理者，但是其同基层社会的科层差距依然造成了强烈的信息不对称效应；与此同时，“政府－社会”的二元格局也导致两者在利益取向上很难达成完全一致。作为政府体制改革战略效用的直接接受者，社会必须也有责任向政府反馈相关改革所产生的真实结果，并对政府推动整个改革的过程予以外部监督。这既是为了帮助政府实现既定的改革目标，也是为了防止在逐级实施改革规划的过程中发生违背原旨和初衷的“奶酪效应”。在京津冀协同发展的过程中，三地社会力量同样在其中扮演了重要角色。

　　那么，社会力量在京津冀协同发展战略中究竟如何发挥作用？

　　首先，社会力量在决策过程中的作用。如今，社会力量参与公共事务决策不论是范围上还是程度上均有所发展。就京津冀协同发展的问题而言，这一方面体现在对政治决策的参与上——远到习近平总书记年初对南锣鼓巷的考察，近到当前京津冀三地各相关部门对协同发展问题开展的社会摸底和调研，其实在大量信息反馈的过程中就初步呈现了社会力量的参与和作为。另一方面，还体现在社会力量对于京津冀协同发展法治建设的参与上。这既包括三地民众通过人大、政协等传统制度路径的直接参与，也包括通过非政府智库、科研服务、学术研讨等社会路径的间接参与。

　　其次，社会力量在实施过程中的作用。其一，对北京来说，主要面临的是功能外迁的问题，而相关优质的公立资源迁出后留下的社会服务空间，恰恰就是社会力量能予填补的重要方面。这就使得北京市在疏散首都非核心功能的同时，也实现了部分公共服务的社会化，坐拥一举两得之利。其二，对津、冀两地来说，主要面临的是功能承接的问题。这个过程当然以政府为主导，但同时也为社会力量提供辅助效用创造了空间。如2014年3月天津市的《关于政府向社会力量购买服务管理办法》中，对社会服务的承接主体有七项要求，并没有要求必须是天津市的社团或者企业。相关专家即指出，京津冀地区有丰富的科研、人才以及社团组织资源，要打破地域保护主义，这样才能推进公共服务共建共享，实现区域经济协调发展。其三，对于京津冀三地来说，社会力量还将为整个协同发展大局提供配套支持。如对于加速培育京津冀新经济带的问题，《北京晚报》就曾对支持社会力量举办养老和健康服务机构、建立健全社会征信体系、推进信用信息共建共享完善并及时启动社会救助和保障标准与物价上涨挂钩的联动机制、加快发展社会事业、支持社会资本办医疗机构等问题进行了专项论述。

　　此外，必须强调的是，在京津冀协同发展的战略框架下，社会力量参与同法治建设实为相辅相成的两个方面。其一，社会力量参与为相关法治建设提供支撑。不论是法治框架的建构还是法律规范的具体实施，相关社会力量有效、能动的参与都为京津冀协同发展法治化贡献着不可或缺的独到作用，这涉及开门立法、民主执法、科学司法、自觉守法以及积极参与法治监督等多个领域。其二，法治建设为社会力量的参与提供基础性制度保障。在京津冀协同发展的过程中，政府力量与社会力量的关系为何？两者如何衔接？社会力量参与的范围和程度何在？具体方式又为何？如何确保社会力量参与的效果实现？这些问题的回答不仅具有关键性作用，而且对于同政府相比处于相对弱势地位的社会力量而言，以法律的方式明确其地位、功能和活动的边界也无疑具有迫切的制度性保障需求。总之，社会力量参与同相关法治建设的关系更像是“一枚硬币的两个面”，积极互动、互相为用且不可分割。

　　认真对待权利：京津冀协同发展不能回避之问

　　在规划、推动、监督、评估各环节都应将“权利保障”作为基本法治理念之一加以树立和贯彻。

　　京津冀协同发展虽主要体现为行政体制（权力）问题，却也关系到三地百姓的基本民生和相应利益（权利）。区际整体规划、产业政策、公共服务、户籍制度等无不与三地百姓的切身利益息息相关。因此，在规划、推动、监督、评估各环节都应将“权利保障”作为基本法治理念之一加以树立和贯彻。

　　首先，民众权利保障的前提——信息公开。一方面，信息被认为与水、空气一起构成了现代社会的三大要素，而公开信息则是民主法治社会的一项基本原则。其对于公民维护个人的自由、权利、利益，以及加强对政府的监督、减少决策失误、防止和克服腐败现象、提高工作效率、促进信息资源的有效利用等，都具有重要的价值。随着我国民主法治建设的不断完善，尤其是自2007年《信息公开条例》正式颁布以来，我国的信息公开法治建设取得了长足进步。毋庸置疑，京津冀协同发展工程恰恰为检验我国近年来信息公开法治的建设成果提供了适宜的实践平台。因此，在三地协同发展过程中，应当依据《信息公开条例》的规定，及时向社会公开公布重要的行政信息，并将这类行为严格置于法治的规制之下，而这既将成为三地民众真正参与到协同发展的过程中来并能动地发挥积极效用的保障，更将成为兼顾政策目标实现与民众权利保障的重要前提。另一方面，以获取相关信息为客体的知情权（righttoknow）本身也是京津冀协同发展过程中民众权利的重要组成部分，正如美国前总统麦迪逊指出的：“一个没有大众信息或缺少获得信息方式的民众的政府充其量不过是法国大革命的序幕。”此外也有观点认为，作为一种重要的公共资源，政府信息是用纳税人的钱生产、搜集和加工的，具有公共所有的属性。这就要求对可以公开的信息及时开放，使其在尽可能大的范围内供人们利用。

　　其次，立法过程中的民众权利保障。立法过程中的民众权利主要体现为参与权。第一，表达真实情况、需求和意见的权利。这是确保京津冀规划立法在酝酿阶段就能够同实际需求形成逻辑衔接，并对民众权利形成坚实的保障。目前一些地方立法就专门规定了行政立法听证规则，如《厦门市政府立法听证程序试行办法》（2000）、《杭州市实施立法听证会制度的决定》（2001）等。北京虽然也出台了《北京市人大常委会立法听证工作规程》（2004），但主要局限于人大立法领域，政府规章层面虽有过听证实践，但尚无专门的听证规范。在京津冀协同发展的法治建设中，普通民众在立法过程中的表达权也应当被清晰确认。第二，参与立法过程的权利。这主要是指普通民众通过多样化的制度路径，切实参与到相关法律规范的起草、论证乃至表决通过的过程中，全程确保目标规范的客观性、合理性、科学性和权利保障性。第三，对已制定出台的法律规范进行监督、评价、建议并获得信息反馈的权利。虽然是一种事后参与的方式，但其对于特殊问题的及时纠偏以及其他待定立法的经验汲取同样具有重要价值，特别是对于那些明显不合客观实践、侵犯普通民众相关权利的京津冀协同法律规范，应当启动特别程序及时予以纠正。

　　再次，执法过程中的民众权利保障。这主要体现为对行政合法性原则的贯彻和落实。第一，职权法定。即在京津冀协同发展过程中，包括中央政府、省级政府以及市县基层政府在内的所有行政主体所行使的权力必须具有明确的法律依据，“越权无效”是从源头上确保作为相对人的普通民众法定权利免遭行政权不当侵害的重要理念。第二，法律优先原则。一方面，在京津冀协同发展过程中创制的行政规范性文件均应贯彻法律保留，不能无端僭越立法权限划分的红线；另一方面，当相关规范性文件与宪法和法律相抵触时，当然归于无效。第三，正当程序原则。在具体执行京津冀协同发展法律规范和政策文件的过程中，各级政府必须严格遵循既定的法律程序，以在程序公正的角度形成对三地普通民众相关权利的最大保障。当然，除了上述一般情况下的民众权利保障措施外，还应当注意协商民主机制的贯彻和落实。协商民主是指在政治共同体中，自由与平等的公民通过公共协商而赋予立法、决策以正当性，并经由协商民主达至理性立法、参与政治和公民自治的理想，其核心在于公共协商。京津冀协同发展法治进程所依据的法律规范均脱胎于传统的票决民主，难免无法对特定主体的特定需求形成全面的观照。而协商民主正是对票决民主 “多数人悖论”的重要补充。党的十八届三中全会的《决定》中曾对协商民主机制的发展寄予厚望，而京津冀协同发展恰是贯彻精神与制度创新的“试验田”。而在执法过程中保障民众权利的视角下，协商民主的价值主要聚焦于行政主体与相对人纠纷的协调与解决上。

　　复次，司法过程中的民众权利保障。在京津冀协同发展法治建设过程中，司法权的效用主要体现为监督政府行为和保障公民权利，这两者其实是一个问题的一体两面。对于法院而言，可能出现的纠纷类型有二。一是“权力—权利”型，主要体现为行政诉讼。尤其是对于京津冀三地的跨境行政诉讼，受案法院与作为被告的行政主体处于同一区域内，更须切实确保司法审判的公正；二是“权利—权利”型，主要体现为在协同发展、产业转移过程中出现的由私人间法律争议引发的民事诉讼，法院应当在维护国家法律权威的前提下，充分领会和贯彻三地协同发展的总体原则和目标，最大限度地以司法审判活动为协同发展改革的推进保驾护航。对于检察院而言，基本要求是充分调动检察监督力量，对协同化发展过程中的权力腐败、违法犯罪行为进行及时纠察，并与审判机关密切配合，促成司法权整体运行效果的“帕累托最优”。

　　最后，监督过程中的民众权利保障。对京津冀协同发展的全过程进行严密监督既是广大群众维护自身权利的基本途径之一，又是相关民众权利的当然组成部分。从监督实施的方式来说，分为直接监督和间接监督两类。前者是指相关民众通过建议、申诉、信访、公共舆论等方式行使监督权，并直接获得监督效果反馈的方式；后者则是指广大民众基于行政监察、复议、诉讼等方式，通过法定机关间接实现监督的效能。但不论采取何种途径，都不能回避三个关键问题，即制度规范供给的充沛、公民监督权的理性和有效行使以及公权力机关对监督行为的尊重与反馈。归根结底，仍需要法治的方式予以真正落实。

　　（作者系中央民族大学法学博士）