工人和农民的关系、工业与农业的关系、城市和农村的关系是当代中国经济社会发展的基本关系，协调和处理好它们之间的关系，涉及到中国工业化进程中的基本战略和罔内外政治、经济环境等众多因素的约束，其中制度因素始终起着关键性的作用。在某种意义上讲，当代中国由传统农业经济向现代工业经济转变的过程，也是一个城乡关系制度安排、变革和创新的过程。

　　一、工业化初期城乡二元经济结构的制度成因

　　当代中国是在一个落后的农业大国基础上开始工业化进程的。1952年使用机器的现代工业产值，仅约占工农业生产总值的28％左右，不及3／10。执行第一个五年计划启动工业化为标志，在中国城市工业化迅速推进的同时，也开始了工业化进程中城乡差距的演化。到20世纪70年代末，中国基本完成了由以传统农业为主的社会经济结构向典型的城乡二元经济结构的转变。l952～1980年期间，一些反映传统经济向现代经济转变的指标变化甚微，如非农业人口占全国总人口比重的年均下降速度仅为0．11％，农业劳动力占社会劳动力比重年均下降的速度仅为0．68％。在这些指标所反映的经济关系的综合影响下，二元结构水平指数虽然有所下降，但下降的速度仅及工业化水平指数上升速度的1／3。

　　从世界发达国家工业化的进程来看，农业社会在向工业社会转型时，一般是城市工业化在前，农村现代化在后，城乡二元经济结构只是农业社会向工业社会转型过程中的一种过渡形态，在工业化的起步和发展阶段有其必然性。新中国工业化启动初期，尽管毛泽东等中国共产党人注意吸取西方发达国家和苏联处理工业化进程中城乡关系的经验教训，在快速推进城市重工业化，初步建立起独立的、比较完整的工业化体系的同时，仍难以避免形成城乡二元经济结构的现象。由于当时国内工业基础落后、国际政治时势及中国共产党人认知水平等因素的影响，中国工业化实施了优先发展城市重工业战略，并在单一公有制和高度集中经济体制基础上实行了农产品统购统销及城乡户籍管理等制度，这种工业化基本战略选择和制度安排带有很大的特殊性，使当代中国工业化初期的城乡二元经济结构不仅在很短的时间内迅速形成，而且凸现出典型性的特征。

　　首先，限制城乡之间生产要素的流动。新中国成立之初，城乡之间还是一个开放的体系，生产要素的流动并没有人为的限制。1953年随着优先发展城市重工业战略的启动，为解决落后的农业生产与大规模工业化建设需要的矛盾，国家通过农产品统购统销制度，首先切断了农民对农业剩余产品的自由支配权，禁止可以作为商品的农产品自由流动。20世纪50年代后期单一社会主义公有制和高度集中计划经济体制的建立，强化了政府对城乡生产要素的配置权。由于优先发展重工业战略对劳动力吸纳能力低，为减轻城市就业压力和保障农村对城市的粮食、资金需求，l958年1月中央政府颁布了《中华人民共和国户口登记条例》，逐步建立起城乡分隔的就业制度和户籍制度，除了升学、参军及个别的计划招工、招干外，严格限制了城乡之间人口的自由流动，甚至农村地区之间的人口流动也受到严厉限制。

　　其次，城乡之间缺乏必要的互动。世界工业化进程中良好的城乡关系，无论是工业化初期的农业支持工业、农村支持城市，或是工业化中后期以工促农、以城带乡，都不是单向的。即使在二元结构下，工农、城乡之间的发展也是一种互相依赖和双向互动的关系。毛泽东曾提出工业化进程中要逐步实现农业机械化和电气化，“农业就是工业，要说服工业部门面向农村，支援农业”等思想，实际上孕育了工农之间、城乡之间的互动观点。但是，当时主要以基础工业和国防工业为中心的资本密集型的重工业化，不仅对农村劳动力吸纳少，而且对服务于农业技术改造和为农业提供生产资料并没有多大贡献。例如，“一五”计划5年内，在重工业建设上直接为农业服务的项目投资，只占全部重工业投资的3．3％。在重工业投资额中，用于农机、化肥、农药的比重仅为2．9％。从“二五”计划时期开始，国家在重工业投资中，用于与农业有关的农机、化肥、农药的财力、物力有所增加，到1971～1980年的第四、第五个五年计划增长至9．8％和8．7％，第六个五年计划由于经济结构调整，支农工业投资的绝对值和比重均相对下降。这一阶段资源流动的基本特征是农村农业剩余单向流向城市工业。

　　第三，形成城乡二元社会体制。这一时期，政府不仅通过中国特色资本原始积累的制度安排，在有力地支持城市工业化建设的同时，固定起城市以现代化的大工业生产为主和农村以传统的小农经济为主的二元经济结构，而且通过户籍制度及相配套的就业制度、食品供应制度、社会保障制度、住房制度等，人为地将城市和农村划分为两个国民待遇不平等的区域社会系统，使农村经济社会发展水平严重滞后于城市。农村人口人均全年纯收入l954年为64．1元；l965年为107．20元，l978年为l33．57元，l3年中仅增加了26元，年平均增加2元。

　　这种中国城乡典型二元经济结构形成的根本原因，不少学者归咎于实行偏向城市重工业战略和高强度的资金积累模式，为此认为放弃“城市偏向”的重工业发展战略，是解决城乡二元经济结构的关键。实际上，典型二元经济是中国传统社会主义模式下既定的历史积累、工业化特殊发展战略和城乡分割制度等诸多因素综合作用的结果。其中中国特殊制度性因素具有根本性的作用。由于优先发展高积累、高投入的城市资本密集型重工业化与落后农业、农村之间的矛盾，实行农产品统购统销、城乡户籍管理制度及相配套的城乡隔离制度与之密切相关。正是这一系列具体制度的实行，既有效地保障了新中国初期城市工业化的迅速推进，也使中国社会最终建立起城乡二元结构并趋向固定化。而这些城乡隔离制度的基础则是高度集中的计划经济体制及城市以全民所有制为主和农村以集体所有制为主的两种不同的公有制。因此，依靠制度变革和制度创新以改变城乡分割的二元制度安排，实现城乡经济良性互动和一体化发展，已成为中国工业化持续快速健康发展的根本要求。