现在，社会上流传一种说法，戏称“人大是橡皮图章”，意思是说人民代表大会制度流于形式，大事由党委决定，人大议事像公文加盖图章那样走程序，不能真正发挥权力机关的作用。这种说法显然是错误的，但究竟错在哪里，以往的认识似乎不够明朗。运用十八届四中全会有关精神来分析，能够清楚看出其错误主要在于：以西方三权分立、多党竞选的政治制度为样板来评价我国人大的地位和作用，未能正确认识我们党的领导和人大之间的关系。纠正这种错误的关键，就是深刻理解党的领导与人大作用的统一性。

　　十八届四中全会围绕加强和改进党对全面推进依法治国的领导，提出了“三统一”、“四善于”，即把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来，把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来，把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一。这对正确认识党和人大关系具有重要指导意义。

　　一些西方国家在其发展历史中形成了三权分立、多党竞选的政治制度。各政党有不同的治国理念和主张，通常只有在竞选中获胜才能取得执政地位。当选政党一般不以党的名义领导和治理国家，只是党员担任国家元首或政府首脑，在议会中有较多席位。因此，这些国家的执政党在国家事务中没有领导地位。尽管如此，议会行使立法权仍然受到多数党的控制或影响。不否认三权分立、多党竞选适合某些西方国家，但它没有普适性，不能当作点评我国社会主义法治的样板和标准，也不应简单把西方国家立法、行政和司法之间的关系套用于中国共产党和人大之间的关系。

　　我国宪法以国家根本法的形式确立了中国共产党的领导地位。这种领导地位是在领导人民进行革命、建设、改革过程中由历史和人民做出的选择。这个选择过程从1921年党诞生到1949年新中国成立为一个阶段，历时28年，党领导人民革命取得胜利，人民衷心拥护党的领导；从新中国成立到现在为另一个阶段，历时66年，党领导人民进行建设和改革，取得举世瞩目的成就，进一步赢得了人民的拥护，从而坚持和巩固了领导地位。虽然发生过失误，但党依靠人民纠正了错误，开创了中国特色社会主义伟大事业，正带领人民为实现中华民族伟大复兴而奋斗。

　　党和人大是我国上层建筑中具有不同职能的重要组成部分，党的领导和人大履行职能是高度统一的。一方面，党作为工人阶级、中国人民和中华民族的先锋队，主要从政治、思想和组织三方面发挥领导作用，包括提出国家发展的指导思想、行动路线、重大战略，推荐候选人按法定程序担任国家机关领导人等；另一方面，人大作为国家权力机关履行宪法法律赋予的职能，由全国人大及其常委会通过的宪法法律对任何政党都有约束力，共产党必须依法执政，自觉遵守宪法法律。显然，党的领导绝不是凌驾于人大之上，人大也绝不是“橡皮图章”。实际上，在党组织和人大各司其职、各尽所能的前提下，党的主张顺利通过法定程序成为国家意志，党组织推荐的人选顺利通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，意味着“三统一”、“四善于”得到落实；相反，如果党和人大互相掣肘和拆台，党的主张和推荐人选通过法定程序经常被否决或反对票很多，意味着内耗增加，效率下降，绝非好事。“三统一”、“四善于”要求提高政治智慧和领导艺术，同时完善相关法律和程序，经过努力是完全可以做到的。只要尊重事实，不带偏见，就会看到人大作为国家权力机关的作用正日益充分地发挥出来。

　　首先是制定和监督实施宪法法律。新中国成立以来，由全国人大制定的现行宪法和有效法律有240多部，地方人大制定的地方性法规8600多部，涵盖社会关系各个方面，形成了中国特色社会主义法律体系。虽然这些法律法规的起草工作分别由中央和地方政府主持，但其审议通过则是由全国和地方人大完成的；有些法律由国务院组织起草后提交人大审议，人大常委会和人大代表提出修改意见，之后数易其稿才能通过；有些法律的制定和修订是根据人大代表提出的建议进行的。人大在监督宪法法律的实施中发挥了不可替代的重要作用。

　　其次是选举决定国家领导人和各级政府组成人员。戏称“人大是橡皮图章”的主要理由之一，就是说国家政权机关领导人实际上由党组织决定，人大只是形式上表决通过，似乎只有人大否决或者不要党组织推荐候选人，才不是橡皮图章。这是以西方标准来评价我国人大所形成的错觉。善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，既是以往的成功经验，也是十八届四中全会提出的一项新要求。关键在于选出优秀或合格的领导人，只要党组织推荐的人选好，人大就应当通过。一些地方人大也有否决当地党委推荐人选的情况，但是总的来说，党委考察推荐，人大选举决定，是具有中国特色的政治制度，应当在全面推进依法治国中加以坚持和完善。

　　再次是发挥对“一府两院”的监督作用。以2013年十二届人大常委会的情况为例，全年审议国务院、最高人民法院和最高人民检察院15个工作报告，检查4部法律实施情况，组织5次专题调研，形成110多份调研报告，为中央和地方政府决策提供了重要参考，也起到了应有的监督作用。从电视等媒体的报道看得出来，人大代表在审议政府工作报告时，对政府工作中的缺点提出尖锐批评，的确是认真履行职责。当然，发挥这方面的作用还有很大潜力。随着十八届四中全会精神的贯彻落实，人大将更好地发挥作为国家权力机关的作用，从而进一步消除“橡皮图章”的错觉。

　　（作者系中共广东省委党校中国特色社会主义研究所教授）